TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-627/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 627 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6407
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y el Tribunal Administrativo de Risaralda
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 29 de enero de 2025[1], Gerardo Herrera (en adelante, el accionante) presentó acción popular en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y de la empresa Eve Distribuciones S.A.S. Evedisa[2] (en adelante, las accionadas). La acción se relaciona con la infraestructura del establecimiento de comercio denominado Servicio Farmacéutico Evedisa. Particularmente, pretende que (i) se le ordene al representante legal del establecimiento accionado que adelante los trámites administrativos correspondientes con el fin de garantizar la construcción de un baño público, apto para [ ] ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas. Asimismo, solicitó que (ii) se le ordene al Ministerio demandado hacer vigilancia, control y seguimiento de la [R]esolución 14861 de 1985, [L]ey 1752 de 2015, [L]ey 361 de 1997, y [del] [D]ecreto [R]eglamentario 1538 de 2005. Finalmente, solicitó que sean sancionados [ ] en costas y agencias en derecho[3] a favor del accionante.
2. El señor Herrera manifestó que la entidad accionada posee un establecimiento de comercio que no cumple con los requisitos exigidos por la Ley 361 de 1997. Esto, porque la construcción no cuenta con las condiciones que permitan la accesibilidad de las personas con movilidad reducida. Explicó que el inmueble presenta obstáculos arquitectónicos o físicos[4] que impiden el ingreso al establecimiento comercial y al baño público a los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas. En relación con el Ministerio de Salud y Protección Social, sostuvo que esta entidad incumple con sus deberes legales porque no garantiza el cumplimiento de la Ley 361 de 1997, de la Resolución 14861 de 1985 y del Decreto Reglamentario 1538 de 2005.
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por reparto[5], el proceso correspondió al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. Mediante providencia del 3 de marzo de 2025, esta autoridad judicial (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y (ii) remitió el expediente a la Oficina Judicial de Risaralda, para que proceda con su reparto ante el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal[6]. Como fundamento de su decisión, señaló que [ ] si bien [la acción popular] se adelanta también contra el Ministerio de Salud y Protección Social, [ ] advierte que se incluye[n] pretensiones [en] la demanda [orientadas] a efectos de vigilancia y sanci[ón], [ ] pretensi[ones] que difiere[n] del objeto del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos [ ][7]. Aunado a lo anterior, manifestó que [ ] el fuero de atracción no opera de forma mecánica ante la sola integración del extremo por pasiva [de] una entidad estatal y mucho menos basta la simple enunciación de funciones de vigilancia que debe ejercer la entidad para entender configurada la similitud fáctica y de causa petendi, sino que su inclusión al litigio debe responder a un propósito que encuentre eco en los elementos fácticos, normativos y probatorios aplicables al asunto concreto, sin que la mera voluntad del accionante baste por sí sola para orientar de forma caprichosa la determinación de la jurisdicción que debe avocar el conocimiento[8].
4. En consonancia con lo anterior, el Tribunal Administrativo concluyó que la pretensión principal está dirigida al representante legal del establecimiento de comercio denominado Servicio Farmacéutico EVEDISA, entidad de naturaleza privada. En consecuencia, el conocimiento de la misma le corresponde a los Juzgados Civiles del Circuito de Santa Rosa de Cabal. Sustentó su posición en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, 152.14[9] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), así como en el Auto 646 de 2021, reiterado en el Auto 1368 de 2023 de la Corte Constitucional[10].
5. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria civil. El proceso fue asignado[11] al Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal. Mediante auto del 10 de marzo de 2025[12], esta autoridad judicial (i) declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto; (ii) propuso conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil y la jurisdicción contencioso administrativa; y (iii) ordenó remitir el expediente ante la Corte Constitucional, con el fin de que determine la jurisdicción a la que corresponde conocer del proceso[13]. Argumentó que el conocimiento de las acciones populares en las que se encuentra accionada una entidad pública del orden nacional, como lo es el Ministerio de Salud y Protección Social, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la especialidad civil. Explicó que el criterio diferencial entre la competencia de ambas jurisdicciones se establece por la naturaleza jurídica pública o privada del demandado. Como sustento legal, mencionó los artículos 104 y 152.14 del CPACA y el Auto 1754 de 2024 de la Corte Constitucional[14].
6. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a esta corporación el 19 de marzo de 2025[15]. Posteriormente, el 11 de abril de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 10 de abril del mismo año[16].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
7. La Corte Constitucional está facultada para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción popular interpuesta por Gerardo Herrera contra Eve Distribuciones S.A.S. -Evedisa- y el Ministerio de Salud y Protección Social. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria para tramitar acciones populares. (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
3. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
9. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[17]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[18].
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Presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[19]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[20]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[21]. |
10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
10.1. Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Esto es, (i) el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[22].
10.2. Satisface el presupuesto objetivo porque las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de una acción popular que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
10.3. Satisface el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (párrs. 3, 4 y 5 supra).
4. Reglas de competencia para conocer las acciones populares. Reiteración de los autos 799 de 2021 y 1555 de 2024
11. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las acciones populares en las que se alegue una violación o amenaza de los derechos colectivos, en la que concurra una persona de derecho público. En el Auto 799 de 2021[23], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
12. En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce las acciones populares cuando la controversia tiene origen en actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas[24]. Por su parte, [e]n caso de que no se configure una de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[25].
13. Mediante Auto 1555 de 2024[26], esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria respecto del conocimiento de una acción popular presentada contra Bancolombia (entidad privada) y el Ministerio de Salud y Protección Social (entidad pública). En dicha oportunidad, la demandante manifestó que la entidad accionada, [ ] presta sus servicios en un inmueble de atención abierto al público que no cuenta con un baño adecuado a las necesidades de las personas en situación de discapacidad que usan sillas de ruedas y, [e]n relación con el Ministerio de Salud y Protección Social [ ], sostuvo que incumple con sus obligaciones [y] deberes porque no garantiza el cumplimiento de la Resolución 14861 de 1985.
14. En esa ocasión, con sustento en las reglas fijadas en los Autos 799 de 2021 y 665 de 2023, la Sala Plena concluyó que es suficiente con que se reproche simultáneamente el accionar de entidades públicas y privadas como responsables de las actuaciones y omisiones que vulneran los derechos colectivos para atribuirle a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia sobre el asunto[27]. Asimismo, señaló que determinar si la presunta vulneración de derechos se debe únicamente a la conducta de la empresa privada demandada constituye un análisis de fondo sobre la responsabilidad de las partes accionadas; dicha valoración es propia de la sentencia que deberá emitir el juez competente para conocer del asunto.
5. Caso Concreto
15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Gerardo Herrera interpuso una acción popular de forma concurrente en contra de un particular (Eve distribuciones S.A.S.) y un ente público (Ministerio de Salud y Protección Social). Alegó que los derechos colectivos resultaban vulnerados por la actuación y omisión de ambos sujetos. Al respecto, es aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 799 de 2021, según la cual, la definición de la jurisdicción competente en acciones populares está supeditada al factor subjetivo derivado de la naturaleza jurídica de los demandados. En consecuencia, debido a la naturaleza jurídica pública del último demandado, la Sala Plena concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del presente asunto, en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998.
16. Adicionalmente, es pertinente destacar que, contrario a lo expuesto por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, en esta oportunidad no es necesario evaluar la configuración del fuero de atracción. El presente caso se trata de una acción popular en la que se cuestiona, de manera simultánea, las actuaciones u omisiones de entidades públicas y privadas como presuntas responsables de la vulneración de derechos colectivos; lo que justifica la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se estableció en la regla de decisión del Auto 799 de 2021.
17. En virtud de lo expuesto, la Sala Plena concluye que en el presente caso el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente CJU-6407 al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda para lo de su competencia y para que comunique la presente determinación.
18. Regla de decisión. En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente[28].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda en el sentido de DECLARAR que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda es la autoridad competente para conocer la acción popular presentada por Gerardo Herrera.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6407 al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] 002_Repartopdf
[2] De acuerdo a consulta realizada en el Registro Único Empresarial y Social RUES.
[3] 001_Demandapdf., pp.1-2
[4] 001_Demandapdf., pp.1-2
[5] 002_Repartopdf
[6] 004_AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf., p. 8
[7] Ib,. p. 2
[8] Ib,. p. 4
[9] Modificado por la Ley 2080 de 2021.
[10] 004_AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf
[11] 007_CorreoRepartopdf
[12] 015AutoRechazaPorCompetenciapdf
[13] 008_AutoConflictoJurisdiccionpdf., p 3
[14] Ib.
[15] RemiteExpedientepdf
[16] 03CJU-6407 Constancia de Repartopdf
[17] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[18] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[19] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[20] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Según esta decisión, el requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[21] Id.
[22] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles [ ] de pequeñas causas y de competencia múltiple y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 2. Tribunales Administrativos [ ].
[23] Expediente CJU- 585
[24] Expediente CJU-3195
[25] Ib.
[26] Expediente CJU-5845
[27] Ib.
[28] Corte Constitucional, Auto 799 de 2021.